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□ 本報記者 余瀛波
隨著又一個“世界環(huán)境日”的到來,“環(huán)境公益訴訟制度”這一名詞在媒體上出現(xiàn)的頻率也越來越高。
廣東省社會組織提起的首宗環(huán)境公益訴訟案開庭審理；湖北省跨行政區(qū)域受理的首起環(huán)境民事公益訴訟案件達成和解；湖南首例環(huán)境民事公益訴訟案達成和解；為破除地方保護,云南省高院將試點環(huán)境公益訴訟跨區(qū)域管轄……
與此同時,最高院專門出臺意見,要求各地法院要依法及時受理符合法定條件的環(huán)境民事公益訴訟案件,探索構(gòu)建有利于社會組織提起訴訟的程序和配套機制。
這一系列的新動向足夠令人振奮并對未來抱有期待。那么,在過去的近一年半來,環(huán)保法賦予社會組織的這項權(quán)利,在各地的落地情況如何呢?《法制日報》記者采訪中發(fā)現(xiàn),盡管目前在立案階段基本不存在太大問題,但這一“牙齒”還遠未達到鋒利的程度,面對著長期以來的“地方保護”等老大難問題,仍然任重道遠。
立案難問題基本解決
2015年1月1日,新環(huán)保法正式實施。作為這部被稱為“有牙齒”的法律,環(huán)境公益訴訟制度的明確寫入,備受外界關(guān)注。
5月23日,首份《新〈環(huán)境保護法〉實施情況評估報告》(以下簡稱《報告》)出爐。在這份由中國政法大學王燦發(fā)教授牽頭,中國人民大學、蘇州大學等6所高校的環(huán)境法學專家組成課題組,獨立進行的第三方評估報告中,對環(huán)境公益訴訟制度實施以來的總體情況評價是:已經(jīng)提起的公益訴訟案對監(jiān)督違法和環(huán)境治理的促進作用明顯。
《報告》認為,在新環(huán)保法開始實施的前一年,環(huán)境公益訴訟基本處于停滯狀態(tài),環(huán)境公益訴訟很少被提起,即使提起了訴訟,也很少被法院受理。但在新環(huán)保法生效之日的當天,就有環(huán)境公益訴訟被受理。此后,環(huán)境公益訴訟案件逐漸增多,“一年內(nèi)有40多起環(huán)境公益訴訟被立案”。
尤其值得肯定的是,在這些訴訟中,一些以環(huán)保社會組織為原告的訴訟案件已經(jīng)取得勝訴。2015年12月18日,福建省高級人民法院對全國首例環(huán)境民事公益訴訟案進行了公開開庭終審判決,提起訴訟的公益組織獲得勝訴。
據(jù)《報告》課題組成員之一、蘇州大學王健法學院副教授馮嘉介紹,被納入調(diào)查樣本的這40多起案件中,全部都被地方法院立案受理,可以說,已基本不存在以往“立案難”的問題。
這一觀點也得到中國生物多樣性保護與綠色發(fā)展基金會(以下簡稱“綠發(fā)會”)副秘書長馬勇的認同。
馬勇告訴記者,從2015年初至今,綠發(fā)會一共提起了48起環(huán)境公益訴訟,目前法院已受理31起——這個數(shù)字大約能占到全國一半,其他尚未被受理的案件,也并非是被法院拒絕,而是正在走程序。
值得一提的是,推動拆除“立案難”門檻的一個標志性事件,正是由綠發(fā)會提起的一項環(huán)境公益訴訟。
自2015年8月13日起,綠發(fā)會曾先后向?qū)幭膬杉壏ㄔ禾峤辉V狀,起訴8家企業(yè)的違法排污行為“污染騰格里沙漠”,要求企業(yè)恢復生態(tài)環(huán)境、消除危險等。但他們提起的訴訟均因“不符合原告資格”而未被法院受理。
隨后,綠發(fā)會向最高人民法院提出再審申請。今年1月29日,最高人民法院支持了綠發(fā)會的再審請求,并最終裁定,撤銷寧夏兩級法院此前的民事裁定,要求中衛(wèi)市中級人民法院重新立案受理。
“除了騰格里沙漠污染案經(jīng)歷了一波三折之外,其余立案都沒有受到很大的阻力?！瘪R勇說。
環(huán)境公益訴訟耗時長
不過,“立案難”的門檻被拆除,并不意味著環(huán)境公益訴訟的道路已經(jīng)暢通無阻。
在此方面,中國社科院助理研究員何晶晶,在其撰寫的另一份報告《2015年環(huán)境公益訴訟司法實踐》中就提出:2015年法院審理的環(huán)境公益訴訟案件中,已經(jīng)作出判決的僅有兩例(該報告采樣起止時間為2015年1月1日至12月1日)。
這兩起案例中,一例是“福建南平生態(tài)破壞案”。2015年年底,該案由福建省高院進行終審宣判,維持原判,原告勝訴,被告需恢復被破壞的28.33畝林地功能,造成毀林行為的四名被告需付出包括生態(tài)環(huán)境修復費用等在內(nèi)共計250萬元補償。
該案是新環(huán)保法實施后民間公益訴訟第一案、破壞生態(tài)第一案、公益訴訟基金支持第一案以及請求生態(tài)服務功能賠償?shù)谝话浮?BR> 對此,中國人民大學法學院教授楊立新,在對全國首例環(huán)境民事公益訴訟案進行點評時這樣說道:第一起公益訴訟案件獲得勝訴判決,自然是好事,但是還要看到公益訴訟的實行還有很多困難和障礙,需要各界的重視和支持。比如,“本案一審經(jīng)歷了十個月才作出判決,耗時很長。”
為何此類訴訟通常都耗時較長?馮嘉告訴記者,環(huán)境案件一般都涉及最為復雜的兩個專業(yè)技術(shù)問題,即需要通過鑒定、評估來確定企業(yè)排污行為與生態(tài)損害的結(jié)果之間的因果關(guān)系,而要進行專業(yè)的鑒定確實比較耗時；另外,生態(tài)損害賠償費用和生態(tài)修復費用的評估,也需要委托鑒定機構(gòu)去做相關(guān)評估,耗時也比較長。
“而要想解決這個問題,前提還得是法官本身要比較專業(yè),否則延遲時間可能會更長。”馮嘉說。
判賠金額整體不高
另一起案例是“江蘇鎮(zhèn)江市生態(tài)環(huán)境公益保護協(xié)會訴唐長海環(huán)境污染責任糾紛案”。
在這起案件中,由于被告人當庭表示自己沒有能力委托專業(yè)機構(gòu)清污,法院判決被告人直接承擔污染清理費用人民幣53400元,并在判決書中寫明該款項由法院移交揚州市環(huán)境保護局,由環(huán)保局在兩個月內(nèi)委托有資質(zhì)的清理單位清污,并進行監(jiān)督、向法院反饋。
值得注意的是,在何晶晶統(tǒng)計的2015年的36起環(huán)境公益訴訟案件中,被告包括企業(yè)、自然人、事業(yè)單位等多種類型,其中企業(yè)為被告的主要類型,36起案件中,企業(yè)被訴案件為30起,其中包含單獨被訴25起,共同被訴5起。自然人被訴案件為9起,包含共同被訴3起。
而據(jù)馬勇介紹,在綠發(fā)會提起的已被法院受理的31起訴訟中,索賠額一般至少都在百萬元以上,甚至億元以上的也有幾起,因為生態(tài)修復往往都是一項耗資巨大的工程。
兩相對照,截至目前的這兩起判例賠償額都算不上很高。對此,馮嘉認為,目前勝訴的幾個判例,感覺基本是小企業(yè)或自然人,真正的大企業(yè)不多。
原告多為全國性組織
還有一個問題值得注意,就是目前為止,提起環(huán)境公益訴訟的公益性組織數(shù)量,占全國有資格提起環(huán)境公益訴訟的組織比例很小。
何晶晶在其報告中寫道:事實上,到2014年9月底,在中國登記的環(huán)保類社會組織大概有7000個,其中具有提起公益訴訟主體資格的組織有700多個。而2015年提起訴訟的僅有11家,不到2%。
即便在這11家中,2015年提起環(huán)境公益訴訟的原告,仍以全國性、綜合性環(huán)境公益組織為主。其中,綠發(fā)會、中華環(huán)保聯(lián)合會兩家全國性公益組織,起訴的案件之和占案件總數(shù)的一半以上?！半m然組織數(shù)量較多,但受地方因素的制約,提起的訴訟總量有限?！焙尉Ьдf。
在接受《法制日報》記者采訪時,北京公眾環(huán)境研究中心主任馬軍也指出,與之前一些專家所預期的井噴相比,與預想差別還是比較大的?？芍^是,理想豐滿,現(xiàn)實骨感。
呼吁減免法院訴訟費
既然阻礙提起訴訟的門檻已經(jīng)拆除,為何一年多來,只有不到2%的社會組織提起訴訟呢?
在王燦發(fā)課題組發(fā)布的《報告》的最后,針對環(huán)境公益訴訟提出的五點建議中,有一條這樣寫道:要從經(jīng)費上支持環(huán)保社會組織提起環(huán)境公益訴訟。
馮嘉告訴記者:“我們在調(diào)研中,許多社會組織代表都談過,他們提起公益訴訟的熱情確實很高,但當真正有案件想起訴時,卻往往受困于資金狀況。因為公益訴訟其實是非常昂貴的,社會組織作為原告,通常都被法院方面要求預付一筆高昂的案件受理費?！?BR> 比如,2014年12月30日,在新環(huán)保法實施前的兩天,江蘇省高院對泰州一起環(huán)保公益訴訟案作出二審判決,判決6家被告企業(yè)賠償環(huán)境修復費用1.6億余元,這一“天價賠償”在當年曾轟動一時。
而在這起天價賠償案中,最后算出來的案件受理費也達到192萬元,對絕大多數(shù)不以盈利為目的的公益組織來說,這都是一道難以逾越的鴻溝。
今年6月2日,最高法出臺的意見,同樣引起了馮嘉的注意?！凹热徽f要探索構(gòu)建有利于社會組織提起訴訟的配套機制,能不能通過司法解釋,先把這條改掉,即無論什么性質(zhì)的公益訴訟,都不按標的額收取受理費,只是象征性地收費。這樣可能會極大地激發(fā)環(huán)保組織的熱情?！彼ㄗh。
雖然還是存在有形無形的種種障礙,在馬軍眼里,看到的依然是這項制度的重大價值和開創(chuàng)性的意義。“從整個世界范圍來講,公益訴訟并非是訴訟的主流形態(tài),但在我們的特殊國情下,克服巨大障礙,立法已經(jīng)走在了世界前列,實踐中也已經(jīng)有了一些成功案例。而且,從中央層面來看,不管是國務院、環(huán)保部還是最高人民法院,都在積極推動這項制度。包括現(xiàn)在各地已經(jīng)設立的數(shù)以百計的環(huán)境審判庭或環(huán)保法庭,在世界上都是少有的,一旦能夠立案審判,就能看到它的力量?！?BR> 此言非虛。6月3日,馬勇發(fā)來一條令人欣喜的微信:“中國綠發(fā)會首批3起環(huán)境公益訴訟案件,今天在江蘇徐州宣判,全部勝訴?！?BR> 本報北京6月5日訊
來源：法制日報
